编者按：面对成因复杂、情况各异的困境儿童群体，基层儿童工作者如何精准地为他们提供儿童关爱保护服务？由中国儿童福利和收养中心精心打造的“阿保说案”专栏，陆续推出系列真实案例，与大家共同探寻服务困境儿童的最佳方案。今天，让我们跟随护童侠阿保，一起来分享案例——面对监护缺失的事实无人抚养儿童，基层民政部门和儿童工作者应该怎么办？

基本案情

小俊，男，2014年5月出生，弟弟小明，2016年8月出生。他们的父亲是精神障碍患者，2017年被认定为精神残疾一级，全家仅靠母亲打零工维持生活。2020年，他们的母亲因腰部受伤需卧床休养无法再工作，一家人开始领取低保。2023年底，母亲突发疾病去世，父亲受此影响病情加重，被送往医院接受长期护理。兄弟俩的爷爷奶奶、外公外婆均已去世，唯一的姑姑因为有公婆和两个子女需要照顾，除偶尔过来帮忙料理家务外，一直没把小俊兄弟接回家一起生活。除此之外，没有其他人照顾两个孩子，兄弟二人相依为命，独自生活。

面对这种情况，基层民政部门和儿童工作者应该怎么办？

一、履行强制报告职责

《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未成年人保护法）第十一条第二款规定：“国家机关、居民委员会、村民委员会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告。”2020年，最高人民检察院等九部门联合出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，列举了九种需要强制报告的情形，其中就包括“未成年人被遗弃或长期处于无人照料状态的”。小俊兄弟母亲去世，父亲被认定为精神残疾一级，生活无法自理，兄弟二人单独生活，长期处于无人照料状态，符合应当强制报告的情形。儿童主任作为密切接触未成年人的工作人员，在日常走访中发现此类情况应履行强制报告职责，及时上报村民委员会、儿童督导员，同时报告给县级民政部门，以确保小俊兄弟得到救助保护。此外，儿童主任还应依据《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）有关要求，尽快协助兄弟俩申请事实无人抚养儿童基本生活补贴，并在后续的工作中对该家庭给予重点关注。

二、依法确立监护人

未成年人保护法第二十一条第二款规定：“未成年人的父母或者其他监护人不得使未满十六周岁的未成年人脱离监护单独生活。”小俊10岁，弟弟8岁，均是未满十六周岁的未成年人，不能脱离监护人的照护单独生活。因此，民政部门在接到儿童主任的报告后，当务之急是为小俊兄弟确立监护人，及时解决兄弟俩面临的监护缺失问题。

父母是未成年子女的首要监护人，只有在父母死亡或者没有监护能力的情况下，才由其他有关个人或者组织担任监护人。现行法律并没有对监护能力做出明确界定，由全国人大常委会法制工作委员会民法室主任黄薇主编的《中华人民共和国民法典总则编解读》一书中指出：“具有监护能力首先要具有完全民事行为能力，至于如何判断是否具有监护能力的其他条件，在实践中情况较为复杂，需要综合考虑多种因素，法律可不一一作出界定，在实践中根据具体情况进行判断。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》第六条规定：“人民法院认定自然人的监护能力，应当根据其年龄、身心健康状况、经济条件等因素确定。”因此，认定自然人的监护能力首先要判断其是否具有完全民事行为能力，其次还要结合年龄、健康状况、经济条件等因素综合考量。本案中，父亲被认定为精神残疾一级，生活不能自理，且目前病情加重在医院接受长期护理，无法照顾小俊兄弟，更无法履行对他们的抚养、教育和保护职责，可以据实认定为没有监护能力。他们的爷爷奶奶、外公外婆均已去世，也没有其他成年兄姐。按照《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第二十七条第二款第三项的规定，“其他愿意担任监护人的个人或者组织”，经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意，可以担任未成年人的监护人。鉴于姑姑平时会过来帮忙料理家务，与兄弟俩的生活、情感联系较为密切，从最有利于未成年人的角度出发，民政部门应首先询问姑姑是否愿意担任监护人，若姑姑愿意，且经村民委员会或者民政部门同意，她可以成为兄弟俩的监护人。

若姑姑不愿意担任监护人，也没有其他个人或者组织提出申请，按照民法典第三十二条的规定：“没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。”相较于《中华人民共和国民法通则》，民法典此条规定，调整并区分了承担兜底监护职责的主次顺序，明确没有依法具有监护资格的人的，在主要由民政部门兜底的前提下，居民委员会、村民委员会作为补充主体承担监护职责，从而强化了民政部门承担兜底监护的法定职责。此时，小俊兄弟没有依法具有监护资格的人，民政部门应依法担任他们的监护人。

三、民政部门成为监护人有哪些路径

依照现行法律、部门规章和典型案例，民政部门成为监护人有以下三种路径：

第一种路径是由乡镇人民政府提供相关证明材料。《儿童福利机构管理办法》第九条明确了儿童福利机构应当收留抚养的儿童类型，其中包括“父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格的人的儿童”。第十二条规定，儿童福利机构收留抚养此类儿童的，“应当登记保存儿童户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提交的父母没有监护能力的情况报告、没有其他依法具有监护资格的人的情况报告，民政部门接收意见等材料”。本案中，民政部门可以要求小俊兄弟所在地的乡镇人民政府提供其父亲被认定为精神残疾一级没有监护能力的证明材料以及母亲、祖父母、外祖父母的死亡证明等材料，将他们安置在儿童福利机构。

第二种路径是申请认定父亲为无民事行为能力人。民法典第二十四条第一款规定：“不能辨认或者不能完全辨认自己行为的成年人，其利害关系人或者有关组织，可以向人民法院申请认定该成年人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。”该条第三款规定：“本条规定的有关组织包括：居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织、民政部门等。”本案中，民政部门作为法律规定的有关组织，可以向人民法院申请认定小俊父亲为无民事行为能力人，同时申请指定民政部门为小俊兄弟的监护人。

第三种路径是申请变更监护人。2022年，最高人民法院发布人民法院贯彻实施民法典典型案例（第一批），其中广州市黄埔区民政局与陈某金申请变更监护人案中，在未成年人养父母死亡，养祖母年事已高并有疾病在身，经济状况较差，外祖父母也年事已高亦无经济收入来源的情况下，广州市黄埔区民政局依照民法典相关规定向人民法院申请变更未成年人的监护人为民政部门，法院以判决形式确定由民政部门担任监护人，为民政部门规范适用相关法律履行兜底监护职责提供了司法实践样本。本案中，小俊兄弟面临监护缺失，民政部门可以向人民法院申请变更小俊兄弟的监护人为民政部门，以更好地履行国家监护法定职责。

（本期案例撰稿人：中国儿童福利和收养中心党委办公室副主任 张珩；中国儿童福利和收养中心儿童发展部中级社工师 张金晶）