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低保审批权下放乡镇应注意的几个问题
发布日期: 2019- 06- 03 16: 24

在我国现行社会救助体系框架内,低保是一项基础性、兜底性民生保障制度。根据《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》和2012年国发45号文件等法规政策的规定,低保制度建立了村-乡-县三级逐级审核(核查)审批的流程设计。但是,一些地方由于低保经办人员和工作经费紧张,申请审批时日较长,同时街乡一级缺少全面入户核查的权责压力,而县级审批部门往往又不能全面直接掌握申请家庭的实际情况,在当前审计和问责的压力下,审批机关在履行审批主体责任时面临着较大的风险,这种情况造成了一些地方在审批低保时缩手缩脚,纳入低保范围的贫困人口直线下降。

为了解决这些问题,近年来广西、湖北等一些县区在社会救助综合改革中开展了“低保审批权下放乡镇”的探索。经初步了解,改革的基本做法是:通过县一级政府授权乡镇(街道)负责低保救助审批,乡镇(街道)作为审批责任人全面履行审批责任,县一级对审批后的救助对象按照一定比例抽查,以此监督乡镇(街道)审批责任的落实。低保审批权下放这一改革,通过确立“谁审批、谁负责”的机制,通过优化整合受理、审核、审批的流程,体现了本届政府积极倡导并大力推行的简政放权的施政理念,对于强化乡镇政府对低保管理责任的落实,打通保障困难群众基本民生“最后一公里”,提高为困难群众办事的效率,将具有十分重要的意义。

但是也要看到,低保审批权下放绝不是简单一放了之,低保审批权要做到“放得下”,也要“接得住”,其中,既涉及复杂的法律问题,也涉及技术创新、流程再造、条件保障等诸多现实问题。

一是法律问题。所有的改革都应当在法律的框架下进行,低保审批权下放也不例外。我国低保审批权设定在县一级,这是现行低保法规的明文规定。低保审批权从县一级下放到乡镇(街道),必须做到下放主体和承接主体以及下放的依据应当合法。所谓主体合法,即下放应当是县级政府下放,而不是作为县级政府组成部门的民政部门下放;承接应当是具有行政审批资格的主体承接。乡镇作为一级政府自然具有审批资格,而街道作为区政府派出机构,它本身就是区政府的组成单元,其是否具有承接的主体资格还值得商榷。所谓下放的依据应当合法,即下放要以法律法规作为依据,不能随便下放,否则就是将本该本级负责的事项转嫁到下一级政府承担。

低保审批权下放还需搞清楚下放的形式,比较常见的审批权下放形式一是依法将审批权执行主体下放到下一级具有审批权资格的行政主体,二是行政审批事项委托。前者审批责任主体发生了转移,后者的审批责任主体仍在委托方,受托方仅是根据委托履行审批责任,在发生行政复议时委托方仍然需要承担应诉的主体责任。在低保法规不做修改的条件下,低保审批权下放在法律上应当属于行政审批事项委托,县一级民政部门作为审批责任主体的身份没有改变,并对受委托的乡镇审批行为承担法律责任。

二是资金投入体制与管理体制不相配套的问题。目前除北京等极少数省份的低保资金投入需要乡镇(街道)配套外,多数省份低保资金主要是中央、省、县三级财政安排,三级财政最终在县一级实现资金汇聚,因此,县级审批可以较好地处理保障人口的规模与资金约束之间的平衡,而低保审批权下放乡镇后,低保的管理权随之下移到乡镇一级,但是乡镇没有低保资金投入的硬性约束,加之家庭收入核查难以做到精准,乡镇政府还面临乡村熟人社会的信访压力,如此一来,失去财政约束和在群众信访压力下,不排除低保申请人数有扩大化的可能,而一旦申请人数过多,资金保障不到位,必然影响低保补差水平。

三是审批权下放后将对信息核对的依赖性更强。在目前的情况下,由于低保申请家庭收入难以做到全面精准核算,为增强对象瞄准的精准性,乡镇审批低保必然将更加依赖经济状况核对系统。但是目前核对系统普遍建在县级以上民政部门,如何提高信息核对平台的效率以及如何让乡镇增强运用信息核对系统的便利性,成为审批下放改革必然要解决的一个重要问题。

四是人员和经费保障的问题。低保审批下放乡镇可以起到倒逼乡镇政府进一步重视民生兜底保障工作,建立乡镇负责人牵头、民政助理参与、有关人员协同的低保管理核查工作机制,但同时也要求乡镇要建立专门的审批受理窗口、配备专职的审批人员以及解决必要的工作经费等问题。在一些经济发达地区这些相对容易,而经济欠发达地区不一定具备这个条件。

上述这些或客观或潜在的问题不是一时即可解决的。因此,低保审批权下放乡镇改革的推进需要基于各地的具体实际,不能一哄而上。一般而言,城市地区尤其是大城市的低保审批工作不建议搞下放。比如北京、上海这样的一线城市,近年来政府审批服务中心及其网点已经普遍建立,市民申请低保不存在空间上的障碍,低保审批可以进一步转到区或街道一级的政务审批服务中心,只要辅之以完善的跨部门信息核对机制,完全可以做到一窗办理、联网联审、“一个印章审批”。低保审批权亟须下放的地区,是那些人口居住分散、交通不便的农村和边远地区。这些地方不论对贫困群众还是审批行政部门来说成本高、时效性差,通过把审批的窗口设在困难群众的“家门口”,再整合压缩审核审批的环节,困难群众申请和获批低保的便利性将大为提高。

总之,对于低保审批权下放乡镇改革,现在需要的是积极鼓励、认真研究创造必要的条件,唯此,这件为民利民的改革创举才能在最需要的地方更好地复制推广。


                                                                                         (来源:中国社会报)

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