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从国家福利到混合福利
——瑞典、英国、澳大利亚的养老服务市场化改革
发布日期: 2019- 05- 27 15: 25

通过对瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革的比较发现,养老服务市场化改革是一个由“私有化”“个性化”“去机构化”“非正式化”组成的四核驱动系统。“私有化”与“个性化”相互配合使养老服务从封闭的政府供给系统逐步向开放的政府、社会、市场等多元主体互动供给系统转变;“去机构化”与“非正式”相互配合使养老责任在国家、社会、个人三方之间得以重新合理划分;养老需求评估和服务商清单管理使公共养老资源分配形成一个闭环,政府掌管资源分配的前端和终端,将资源的具体使用交给市场组织和消费者自由选择,由此一个比较成熟的养老服务市场最终形成。

瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革的比较

养老服务供求方面

从养老服务供求逻辑来看,基于养老负担和照料成本压力下“私有化”改革追求的是竞争条件下的养老资源优化配置以及服务效率和质量的提高;基本服务对象身份的反思促使政府逐步将享有社会权利的公民视为“个性化”的消费者。因此,在国家福利长期挤占的养老服务空间逐步向市场释放的过程中,存在一种并行向下的权力下沉运动,即政府通过服务外包、竞争招标等政策工具向市场供给者赋权,扩大服务组织数量,提高专业化服务能力,弥补国家福利收缩产生的福利供给不足;同时,政府采用减税、补贴等措施向消费者增权,增强消费者自由选择能力,促进供给主体之间的竞争,提升服务效率。这种供求双向并行的权力下沉运动不仅改变了养老服务供给模式,从一元国家福利逐步走向多元混合福利,而且还倒逼着政府整合内部机构,加强公私合作,提升治理能力,减少养老问题治理缝隙。

养老责任分担方面

从养老责任分担逻辑来看,从国家大包大揽到国家、社会、个人三方共担责任是在“去机构化”与“非正式化”相互配合中实现的。基于照料资源紧缺压力下的“去机构化”运动,明确了基本公共养老服务边界,政府承担失能、失智等特困老人院舍照料服务,其他老年人在社区自费或在政府补贴资助下向市场购买上门或日托服务,社区居家养老服务从而成为市场化改革的重点领域;基于家庭照料功能不足的“非正式化”运动,照料者诉求得到重视,政府建立照料者津贴制度,为免费的家庭照料者提供喘息服务和照料补贴,促使家庭照料责任回归。养老责任重新划分的结果就是形成了社区居家养老为主,机构养老为辅的养老新格局。

养老资源分配方面

从养老资源分配逻辑来看,3个国家都是掌控了公共养老资源分配的前端与终端。老年照料需求评估是前端,其作用是准确识别老年人需求,科学发放养老补贴,对老年人进行分类、分级管理,将老年人有序分流到机构养老和社区居家养老范畴中,平衡具有不同照料需求的老年人之间的群体利益关系;服务商注册和清单管理是终端,其作用是通过官方资质认定,建立服务商清单管理系统,确定政府购买服务对象,并给予相应的政策支持。同时,清单管理将淘汰服务不达标的服务商,淘汰者不再享有服务外包资格和政策优惠,有助于促进服务商之间竞争,提高服务质量。因此,养老需求评估和服务商清单管理使公共养老资源分配形成一个闭环,政府掌管资源分配的前端和终端,而将资源具体使用交给市场组织和消费者自由选择,由此形成一个比较成熟的养老服务市场。瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革面临的问题

消费者自由选择权不能充分行使

消费者自由选择依赖于商品信息准确无误的传递,但老年照料服务市场存在信息不对称现象。一方面,老年照料服务的无形性使服务商不能精准测量每项服务的标准,从而难以制定合理的价格,处于社会边缘的老年人信息渠道有限,很难准确了解市场信息,无法甄别服务商之间的区别;另一方面,随着年龄增长,老年人身体虚弱,判断选择能力下降,老年人并不经常做出购买照料服务的决策,往往是在身体健康出现紧要状况而做出的短期决策行为,而且出于习惯和对照料人员的信任,老年人会对照料者产生依赖,不会轻易地更换服务商,这就限制了选择权的行使,从而影响了老年照料服务市场的竞争性。英国老年照料服务个人预算系统满意度研究表明,仅有50%的老年人会比较容易地获得有关照料服务的信息和建议,不到50%的老年人比较容易地选择照料服务或更换服务商。因此,老年人经济条件越好,拥有的选择机会就越多,获得优质服务的数量就越多,而经济条件较差的老年人却只能获得剩下的较差服务。

老年照料服务市场容易产生垄断

养老服务市场化改革初期,专业性养老服务组织数量少,力量弱,老年照料服务市场竞争性较低。虽然政府的扶持政策引导社会力量参与养老服务,但也可能会激励服务商为了增加服务承接实力而合并抢占市场高地。由此,养老服务市场将会愈发集中,市场竞争程度随之下降,市场供给效率将受到影响。供给者操纵服务定价权将导致政府管制和服务使用者的成本升高。在上述三国的改革实践中,一些大型的私营组织,包括股份制企业,通过兼并和收购小型组织占据了老年照料市场的主体地位。而且过分相信市场的“魔力”,放松对市场的管制也让改革付出了一定的代价。在英国,拥有750家养老院的南十字公司由于经营不善最终倒闭,导致3万名脆弱老人失去照料保障。

老年照料服务成本难以有效控制

政府养老成本高昂是瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革着力解决的主要问题之一,但是鲜有数据表明市场化改革可以降低服务成本。数据显示,英国老年照料平均成本增长了3%。瑞典实施市场化改革后的初期,老年照料成本也没有出现下降的趋势。许多地方政府在引入消费者选择后,政府公共服务支出并没有随之减少。

营利组织专业护理人员配备不足

与非营利组织相比,营利组织的专业护理人员所占比例较低,服务可靠性不足。根据英国照料质量委员会数据显示,13.4%的受访者认为营利组织提供的照料服务很差或服务内容不足,非营利组织和地方政府提供的服务被认为很差或服务内容不足的比例仅为8.1%。澳大利亚一项关于健康护理机构工作人员的调查表明,营利组织每张床位配备的护理人员比例较低,员工流动率较高。其原因在于,老年照料服务的人工成本较高,营利组织往往牺牲员工工资和工作条件为代价来获得更多利润。所以,护理人员往往来源于人力资本存量较低的群体,如外来移民等,这些人员职业稳定性较差,在一定程度上影响了老年照料服务质量。


                                                                                          (来源:中国社会报)

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