地名作为人们从事社会交往和经济活动广泛使用的媒介，与各种经济社会活动和人民群众日常生活休戚相关，是任何社会、任何组织、任何个人都离不开的大众公共产品。而地名管理是城市管理的一项基础性工作，是指地名机构依据国家有关地名管理的方针、政策和法规，通过地名管理的各项行政职能和技术手段，对地名实施统一的、有效的管理，是国家行政管理的组成部分。

　　长期以来，烟台市的地名管理工作坚持以管理服务于社会为宗旨，为当地经济发展和人民生活交往做出了很大的贡献。但随着城市化建设步伐的加快，城区新生地名的大量增加和不断涌现，一些地名的命名由于缺乏行之有效的管理办法和管理措施，出现了重复、崇洋、封建迷信、名称低俗和名不符实的问题。面临新情况、新问题，加强地名规范化管理工作已迫在眉睫，引起了我们高度重视。

　　针对地名管理中存在的这些问题，我们近年来结合工作实际，就如何规范地名管理进行了初步的探索和思考。

　　一、规范化管理中的几个突出问题

　　（一）城市大型建筑物名称混乱现象日趋突出。长期以来，城市大型建筑物命名的问题一直处于难以管理的尴尬状态。随着城市建设迅猛发展，新建住宅区、高楼大厦等大型、高层建筑越来越多，而建筑物名称普遍由房产开发商或者房产权属单位擅自、随意命名，从而带来建筑物名称的混乱。现在有一种倾向，以名称越古、越洋、越大越好，于是出现“京都花园”、“天外天小区”等离奇古怪的名称。由此带来两个问题：一是名称相似或重名。如“福兴家园”和“福兴家苑”、“富豪花园”和“富豪花苑”等等，名称雷同，发音相同，对人们的日常生活会造成很多麻烦。城市高楼大厦具有很强的指位性，而且有唯一性、排它性，这种重名现象往往给经济社会活动和人们的生活交往带来不便，甚至还会造成一系列的经济社会问题。二是名不符实、贪大求洋，与国家现行命名更名原则大相径庭。如有的称“市长大厦”、“贵族城”等等，挖空心思追求怪异，且用字不雅。有的想尽办法往外国地名上贴，像“泰晤士新城”、“柏林春天”等等，崇洋媚外，有损国家的主权尊严和民族自尊心。

　　（二）城市地名通名使用混乱、不规范。城市地名通名，具有鲜明的“求别”作用，把地名所指代的地理实体的层次、属性较为明显地区别开来。但城市地名通名的使用上仍存在不少问题。一是不少建筑物称缺少通名。如本属居民小区的“银河明珠”、“常青藤”、“平安里”等，由于缺少“小区”、“苑”等通名，从字面上很难臆断代表的是什么，容易使人产生误解。二是通名使用无标准。如“广场”随处可见，有的既不广阔，也无规模，但出于投资者经商谋略，就称谓“广场”；再如“大厦”一般指在城市中较高的楼群，但有的仅有一栋五、六层的商用楼，为提高知名度，便称谓“大厦”。这样一来，通名就失去了指类(属性) 作用，易造成语言混乱。

　　二、问题产生的原因

　　上述问题的产生是由五大因素造成的，一是部分项目单位和个人对地名命名更名的原则不了解不掌握，对地名通名的使用规定不了解不掌握，对地名的相关认识还比较匮乏。二是法制观念淡薄，在居民区、建筑物名称命名更名上，部分项目单位和个人不按规定程序申报，自己随意起名，盲目追求奇、洋、大、怪；三是项目单位和个人在报批开发建设项目时，相关部门沟通不够。四是在公共设施地名命名更名中，不按规定程序征求社会各界、各部门意见，不组织专家组论证，存在个人意志地名。职能部门在管理上没有罚责依据，也是造成楼盘名如此混乱的一个重要原因。目前适用的相关地名管理法规，还是1986年国务院制定的《地名管理条例》。该条例只有责任规定，没有任何处罚条款，即对违反规定的行为没有任何法律处罚规定，这必然导致管理力度无法到位。

　　三、我市地名规范化管理的做法

　　通过梳理问题，分析原因，我们就如何实现地名规范化管理展开工作，在实践中，我们积极探索，注意不断总结经验，逐步改进和完善处理方法，初见成效。

　　一是争取政府的支持，建立规范的管理制度。自2002年初，我们针对城区地名管理混乱的问题，集中开展了各类地名规范整治工作，并通过市政府下发了《关于加强地名工作的通知》，起草了由民政、建设、规划、城管、公安五部门联合下发的《关于规范地名命名更名工作的意见》，从管理范围、原则、标准及审批程序上都做了详细规定。通过几年的实践，2008年，我们又通过市政府制定下发了《烟台市人民政府关于进一步加强地名管理工作的意见》，确定将芝罘区、莱山区、牟平区、福山区、开发区和跨县市区的地名命名更名统一由市地名主管部门审批，增强了五区地名管理的统一性。同年下半年，制订下发《关于地名命名更名的具体办法》、《关于规范城市住宅区道路及大型建筑物等地名通名使用参照标准的意见》和《烟台市地名委员会及其办公室议事规则》等三个文件，出台了专家学者研讨、征集市民意见和地名委员会研究决策三项制度，初步形成了执行有标准，管理有措施，落实有保障的工作格局。

　　二是规范管理行为，健全命名更名申报手续。通过公开办事程序，规定办理时间，使申报单位认识到办理地名是一件严肃认真的工作，是政府的管理职能。手续上，使用地名申报单位要上报哪些材料，具备什么样的条件方可办理都作出明文规定。命名、更名要填写正式申报登记表，所需基本要素全部列项在表格当中，内容包括申报单位、施工地址、拟定名称、涵义、承办人意见、地名办主任审核意见、区领导批示，这样就规范了地名办公室在地名命名、更名申报、审批过程中的办事行为。正式申报表经市政府批准后，由地名委员会办公室行文下发通知，全部手续办完后归档，因此一套申报材料及最后的正式通知即是一份完整的个体地名档案案卷，成为地名工作的真实记录，具有查考和利用价值。

　　三是加强与各职能部门的沟通，形成齐抓共管的格局。地名管理有了比较完整的标准规定和审批流程还远远不够，对办理人的约束措施是不可缺少的。为此，我们向市政府提交了《关于将市区地名命名纳入城市建设工程审批程序的请示》，经市政府同意，将市区地名命名纳入了城市建设工程审批程序之中，作为项目规划设计前必须具备的手续，使市辖六区的地名命名更名审批，开发建设单位需在项目规划设计前到地名办办理审批手续，取得标准地名后，方可到有关部门办理其它许可项目。同时，与公安、工商主管部门做好工作协调，不经地名主管部门审批地名，公安部门不予办理门楼牌的编号和挂牌，工商部门不予办理注册登记手续。通过几年来的实践，使我市的地名管理工作形成了一套基本上固定的模式，也证明了这一措施行之有效。

　　四、加强规范化管理的思考和建议

　　实践证明建设单位需要地名，社会生活需要地名，各行各业都需要地名。地名作为社会的交际工具，在城市社会生活运行中时时、事事、处处都离不开它，因此，实施地名规范化管理，实现地名标准化、推行标准地名社会化十分必要。要实现这一工作目标，需要更加规范化的地名管理手段，我们考虑可以从以下三个方面来进一步规范地名的管理行为。

　　（一）完善地名管理法规。进一步健全和完善地名管理法规是做好地名工作的前提和保障。我国现行的《地名管理条例》自颁布实施至今已有20多年了，目前，在地名管理体制、管理范围、管理方式等方面都存在着不适应新形势的问题。由于地名的广泛性，在管理上涉及多个部门，在应用上遍布全社会，而过时的地名管理法规在一些问题上的不确定性，造成了管理部门之间的相互扯皮和相互牵制的现象，也造成了民间随意使用地名甚至任意冠名的现象。这就需要尽快完成新的地名管理法规的立法工作，制订出符合实际、切实可行的管理法，使地名工作真正步入法制化、规范化的轨道。

　　（二）出台地名监理制度。明确规定处罚措施，是体现行政执法力度的重要方面。国务院颁布的《地名管理条例》和民政部制定的《地名管理条例实施细则》，大多是一些原则性规定，具体操作性不强，影响了地名管理的执法力度。从而导致了当前擅自命名地名，损坏地名标志，使用非标准地名，乱用地名通名等问题屡见不鲜，屡禁不止。因此必需要制定出台地名监理制度，并作出具体的处罚规定，以应对并杜绝各类违反地名法规行为的发生。

　　（三）建立地名使用许可证制度。地名的使用相当的广泛，像邮电通讯、公安户籍登记、工商注册登记、签订经济合同、外商投资以及城市管理等部门都需要法定地名。这就需要建立地名使用许可证制度。持地名使用许可证，就可以到上述各部门办理有关手续。就是说，地名使用许可证如同规划建设许可证、土地使用许可证以及工商、税务执照一样重要，这也是加强地名管理力度的一个重要措施。我们目前仅在市辖区以市政府名义下文实行了此项制度，但牵扯到和公安、规划、城管、房管等多个部门的协调，继续推广起来还有一定难度，这就需要上级主管部门联合各相关部门共同制定标准，正式建立起地名使用许可证制度。

　　引用标注：

　　靳尔刚、张文范著：《行政区划与地名管理》，中国社会出版社1996年第1版。

　　李炳尧、刘保全著：《地名管理学概论》，中国社会出版社2008年第1版。