山东省民政厅  山东省发展和改革委员会

关于印发山东省民政事业“十一五”

规划纲要的通知

鲁民〔2006〕89号

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各市民政局、发展改革委：

　　为贯彻落实《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和国家《民政事业发展第十一个五年规划》，推动全省民政事业创新发展，特制定《山东省民政事业“十一五”规划纲要》。现印发给你们，请结合实际贯彻执行。

山东省民政事业“十一五”规划纲要

　　根据《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和国家《民政事业发展第十一个五年规划》，结合实际，制定《山东省民政事业“十一五”规划纲要》。

　　一、“十五”成就和发展形势

　　（一）“十五”期间民政工作的主要成绩。

　　“十五”期间，全省各级民政部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，坚持围绕中心、服务大局，解放思想、开拓创新，干事创业、争创一流，推动了民政事业健康持续发展。

　　1.社会救助体系初步建立。全省初步建立起以城乡低保、农村五保、农村特困户救济等为主要内容的城乡社会救助体系，形成了政府主导、社会参与、民政牵头、部门协同、上下联动的工作机制。城市低保保持动态管理下的应保尽保，累计发放低保金19.25亿元，年保障42.6万人到74万人，累计保障294.3万人次；农村特困救济实行定期定量救济与最低生活保障并举，年保障57.4万人；建立了农村五保财政供养制度，实行省、市、县、乡四级联保，2005年底全省供养27.8万人；建立完善自然灾害应急救援机制，加强救灾物资储备，累计投入13亿元，救济灾民1750万人次；较好地完成了国家部署的各项对口援助任务。城乡医疗救助制度建设稳步推进，教育、住房、司法等专项救助逐步开展；实现收容遣送向救助管理的转变，累计救助城市流浪乞讨人员15万人次。

　　2.城乡基层民主政治建设稳步推进。认真贯彻《村委会组织法》，顺利完成第七、八届村委会换届选举工作。深入贯彻中办、国办《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），各级成立了村务公开民主管理协调领导小组，连续两年召开全省村务公开民主管理工作经验交流会，总结经验，推广典型，140个县（市、区）、98.1%的村建立了村务公开民主管理制度。推进村民自治工作制度化建设，制发了《山东省村务公开民主管理工作规范》、《村民会议议事规则》。大力推进社区建设，组织开展了社区建设示范、和谐社区创建、万家社区图书室援建等活动，社区基础设施、组织制度、服务网络不断完善，全省建立市、区、街道三级社区服务中心320多个，社区服务网点和服务设施达10万多个。

　　3.双拥优抚安置工作深入扎实。积极探索社区拥军、新型社会组织拥军、文化拥军等新路子，实现了全国双拥模范城县评比“六连冠”。全力做好“和平使命—中俄联合军事演习保障工作，创造了高科技条件下拥军支前新经验。深入开展双拥理论研究，取得了一批重要成果。广泛开展援建军营图书室活动，丰富了部队精神文化生活。认真落实新的《军人抚恤优待条例》，狠抓优抚政策落实，建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制和优抚医疗保障制度，累计发放抚恤金58.28亿元，发放补助金19.54亿元，50多个县（市、区）财政兑现优待金5.6亿元。深化退役士兵安置改革，省政府颁布《城镇退役士兵自谋职业办法》，全面落实“三公开一监督”考试考核办法，实行优待安置证制度，基本保证了每年2.5万余名退役士兵第一次就业，自谋职业率由2000年的0.4%提高到2005年的38%。协调做好军休干部等移交安置工作，累计接收离退休干部4000人、无军籍退休退职职工1300人；加快军休工作社会化改革步伐，军休干部的政治、生活待遇得到较好落实，安置经费2005年达6.5亿元，比“九五”末增长2.5倍。迁建、改建、扩建县级以上烈士陵园40余处，总投资3亿多元。

　　4.福利彩票发行和社会福利事业蓬勃发展。坚持“扶老、助残、救孤、济困”宗旨，创新经营，规范管理，不断扩大福利彩票发行，年销售额连年居全国各省市首位，2005年度达53.9亿元，被民政部誉为全国福彩发行的一面旗帜。累计发行福利彩票163.9亿元，筹集福彩公益金55亿多元。加大国办社会福利机构建设改造力度，推进社会福利社会化，社会力量兴办的福利机构470处，床位数3.3万张，是“九五”末的3.5倍。积极开展养老服务社会化示范活动，认真做好孤残儿童涉外收养和家庭寄养工作。加强福彩公益金管理，加大对社会福利设施资助力度。实施“社区老年福利服务星光计划”，各级投入18.5亿元，其中福彩公益金4.6亿元，兴建“星光老年之家”2066个。实施“双百工程”和“明天计划”，资助建设改造100处县级老年福利服务中心和100处乡镇敬老院，为300多名残疾孤儿成功实施康复手术。加强社会福利企业管理，全省2100多家福利企业共安置残疾职工4.95万人。

　　5.培育发展民间组织成效显著。积极培育发展农村经济协会，省政府出台《关于扶持农村经济协会推动农村经济发展的意见》，放宽登记条件，降低准入门槛，简化登记程序，全省登记、备案农村经济协会6300多个，吸收农民会员近500万人，协会注册资金和固定资产达2.55亿元，协会自身年收入31.3亿元，入会农民人均纯收入比全省农民人均纯收入高20%以上。深入开展民间组织规范化建设活动，探索建立民间组织社会评估机制，开展民办非企业单位自律与诚信建设活动，坚持落实年检制度，加大对非法和违法民间组织查处力度。

　 6.专项社会事务管理水平明显提高。积极稳妥地做好行政区划调整工作，撤并乡镇700多个，推进县城驻地撤销建制镇设立街道办事处工作，新设办事处32个。完成了省、县陆地勘界任务，勘定省界4条、2300多公里，县界347条、1.7万多公里，解决边界争议上千处。基本完成城市标准地名标志设置任务，初步建成省、市、县（市、区）三级地名数据库，开设山东地名网，地名公共服务工程初见成效。依法治理婚姻登记搭车收费，开展婚姻登记专项治理，推行了婚姻登记行政执法责任制。殡葬改革成果显著，火化率保持在95%以上。加强公墓审批与管理，促进了殡葬服务规范化。

　　7.慈善事业成绩卓著。省慈善总会自2003年12月成立后，每年在全省组织开展“慈心一日捐”活动，按照依法、自愿捐赠的原则，广泛发动社会，鼓励个人每年捐出一天的收入、企业捐出一天的利润。全省各级慈善组织加强宣传，营造声势，上下联动，同步推进，2004、2005年募集资金7.9亿元。全省实施了朝阳助学、夕阳扶老、情暖万家、康复助医、爱心助残等五大救助工程，救助困难群众120多万人。

　　8.民政队伍建设全面加强。按照做到“四个坚持”、树立“五字作风”、建设“五型机关”要求，不断加强民政部门自身建设，初步形成了“风正、气顺、心齐、劲足”的工作氛围。落实省委建立“三个体系”要求，推行岗位目标责任制，分解目标任务，明确具体责任，跟踪监督考核，形成了抓落实的工作机制。认真开展保持共产党员先进性教育活动，加强党风廉政建设和行风建设，各级民政机关党的建设、党员干部政治业务素质得到新提高，有力地促进了工作创新发展。2005年，在省纠风办组织的民主评议行风活动中，全省民政系统综合分数居第四位，省民政厅被评为“省级文明机关”。

　　（二）面临的形势。

　　“十一五”期间是全面建设小康社会的关键时期。党中央作出的落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等战略部署，对加强和改进社会管理与公共服务提出了新要求，为民政事业提供了新的发展机遇：一是民政事业的地位和作用更加突出。按照科学发展观和构建和谐社会要求，人的全面发展被融入发展战略和发展实践的核心，民政事业发展得到前所未有的重视和支持。二是发展民政事业的制度保障更加有力。政府职能逐步从“经济建设型”转向“公共服务型”，从而有力地加强政府对民政事业发展的统筹管理。三是发展民政事业的物质基础更加雄厚。全省经济持续快速发展，为民政事业发展提供了可靠的物质保障。四是民政事业的改革动力得到更大激发。市场经济体制的不断完善，将深刻触动和转变传统的民政事业发展观念，进一步推动民政管理体制和运行机制的改革，为民政事业的发展拓宽途径。

　　主要困难和问题：民政政策法规建设相对滞后；民政资金预算、投入、落实机制不够完善；民政工作运行和管理机制有待进一步优化；民政干部队伍建设与形势和任务要求不相适应。

　　二、指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想。

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为主线，坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，切实履行维护民利、解决民生、落实民权的基本职责，突出重点，统筹兼顾，开拓创新，狠抓落实，在新的起点上谋划新发展，实现新突破，为建设“大而强、富而美”的社会主义新山东做出更大贡献。

　　（二）基本原则。

　　——围绕中心、服务大局，立足当前、规划长远。紧紧围绕树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村开展民政工作，做到把握时代脉搏，紧跟时代发展，善抓、抢抓机遇，有所作为。

　　——以民为本、为民解困，关注民生、维护民利。把“为民”作为开展各项民政工作的出发点和落脚点，切切实实地为群众办实事、解难事。用“为民”主线总揽各项民政工作，整合各种民政资源。

　　——善于协调、上下联动，加强基层、夯实基础。加强协调，善于协调，在协调中争取各界、寻求理解、赢得支持，宣传民政、扩大影响、提升工作。高度重视基层，全力帮助基层，切实加强基层。

　　——求真务实、强化薄弱，统筹兼顾、协调发展。坚持从实际出发，深入排查薄弱环节和问题，有针对性地进行分析研究，逐步解决。坚持统筹兼顾，抓重点带全盘，抓“两头”带中间，促平衡、求发展。

　　（三）总体目标。

　　到2010年，城乡一体的社会救助体系更加完善，城市社区功能完善，农村社区建设基本覆盖，拥军优抚安置保障扎实有力，社会福利事业多元化发展新格局全面形成，民间组织发展规范有序,区划地名、婚丧等社会事务管理水平进一步提高，促进社会管理和公共服务能力显著增强。民政法制建设更为加强、财力保障更加有力、基础设施更加完善、人才队伍素质不断提高。民政事业发展水平适应社会主义和谐社会建设需要、适应经济社会发展需要。

　　三、主要任务

　　（一）健全完善社会救助体系。

　　健全完善以城乡低保、农村五保、医疗救助、自然灾害应急救援和灾民生活救济为基本内容的城乡社会救助体系，规范落实各项救助制度，健全管理体制，完善运行机制。城市居民最低生活保障要尽快形成与我省经济社会发展相适应的保障标准动态增长机制和资金投入机制，推进低保规范化建设，保持应保尽保态势，提高补助标准，努力使全省人均月补差不低于全国平均水平。全面建立农村低保制度，把家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的农村居民全部纳入保障范围，实现应保尽保，保障标准原则上不低于每人每年700元，并随着当地生活必需品价格变化和农村居民生活水平提高适时调整。落实五保财政供养责任，把符合条件的农村五保对象全部纳入保障范围，实现应保尽保。加强敬老院建设改造，90%以上的乡镇至少有一所五保供养服务机构，五保集中供养率达到80%以上。完善城乡医疗救助制度，并做好与新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险制度的衔接。推进教育救助、住房救助和法律援助。认真落实流浪乞讨人员救助制度，加强救助管理设施建设，建立救助管理工作规范，加快流浪未成年人救助保护中心建设步伐，切实保护流浪未成年人的合法权益。

　　健全完善救灾工作分级管理体制，建立各级救灾资金投入机制，加大各级财政资金投入力度，拓宽救灾资金来源渠道，提升灾害救助水平；健全灾害管理应急救援机制，完善全省自然灾害应急预案体系和救灾物资储备管理体系，省储备中心要争取中央级储备库，各市、县都设立储备网点，切实提高灾害应急响应和紧急救援能力，确保重大自然灾害发生后24小时内各项救助措施落实到位；加强灾后恢复重建和荒情救济的规范管理，全面推行灾后恢复重建项目管理和灾民救助卡制度，切实保障受灾群众的基本生活。

　　（二）大力推进社区建设。

　　认真贯彻《山东省人民政府关于加强和改进社区工作的意见》（鲁政发〔2006〕94号），以建设居民自治、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区为目标，以加大政府投入、加强社区基础设施建设为突破口，以加强和改进社区服务为主要任务，全面提高城市社区工作水平。加强社区居委会建设，推进社区居委会直接选举，扩大居民参与度，提高居民自治能力。解决好社区办公服务用房、办公经费和社区工作者工资待遇问题。社区居委会原则上按3000户左右规模设置，成员职数按每300户配备1人确定，最低不得少于5人。新建住宅小区和旧城区连片改造居民区的社区居委会办公和服务用房，不低于建设标准。社区工作经费原则上按每千户每年不少于10000元核拨；社区居委会成员的生活补贴，应不低于上年度所在县（市、区）在岗职工平均工资水平，并按规定参加基本养老、医疗等社会保险。大力发展社区服务，努力实现社区服务的网络化、社会化、市场化。积极探索社区工作者职业资格认证和持证上岗制度，加快社区工作者职业化、专业化步伐。积极探索开展农村社区建设，整合农村社区资源，引导政府的社会管理和公共服务向农村延伸，强化农村社区服务功能。

　　（三）推进农村基层民主政治建设。

　　深化完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。规范村级民主选举制度，严格执行选举程序，按时普遍完成村委会换届选举工作，切实保障农民群众的选举权。深入宣传贯彻《山东省村务公开条例》，推进村务公开和民主管理工作，完善民主决策和民主监督机制，不断丰富和拓展村务公开内容，规范村务公开程序，村务公开面达到99%以上，保障农民群众知情权、决策权、参与权和监督权。

　　（四）抓好双拥优抚安置政策落实。

　　继续深入持久地开展拥军优属、拥政爱民工作，以支持军事斗争准备为重点，配合部队完成军事训练任务，支援重点军事工程建设。广泛深入开展军民共建社会主义新农村活动，巩固发展军政军民团结。推出一批有社会影响力和时代特色的双拥新典型，研究制定军事训练群众损失赔偿、预防和处理军民纠纷等政策规定，加强对双拥模范城（县）指导和管理，细化量化双拥模范城（县）评比表彰标准，提高双拥模范城（县）创建水平，力争实现全国双拥模范城（县）“七连冠”。

　　健全完善与新的《军人抚恤优待条例》相配套的政策法规，普遍建立优抚对象抚恤补助经费自然增长机制，督促地方各级政府把优待金、定补金、医疗保障金足额列入财政预算，将不同类别的优抚对象分别纳入相应的医疗保障体系。推进优抚事业单位管理体制改革，建立完善立足优抚保障、面向市场、开放经营、自主管理的优抚事业单位运行机制。做好烈士褒扬工作，加强烈士纪念建筑物建设，打造红色旅游精品景区、景点，发挥爱国主义教育基地作用。

　　深化退役士兵安置改革，拓宽安置渠道，建立以扶持就业为主，安排工作、自主择业等方式相结合的退役士兵安置制度。积极适应户籍制度改革，实行城乡一体化的退役士兵安置政策。制定完善退役士兵在就业、培训、就学等方面的扶持政策，建立退役士兵安置经费财政保障机制。探索军休安置新路子，逐步改变集中安置、封闭管理和包揽服务的方式，以社区为依托，积极推行分散安置和服务社会化。及时完成国家下达的军队离退休干部和无军籍职工接收安置任务，完善管理体制和生活服务，落实政治和生活待遇。

　　（五）推进社会福利事业发展。

　　加快养老服务社会化进程，实现老年福利服务由补缺型向适度普惠型转变。建立和完善养老服务相关政策，加大对社会福利事业的支持力度，引导和鼓励社会力量参与社会福利事业，初步形成以国家兴办的社会福利机构为示范、多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会化福利服务体系，逐步实现社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化。完善集中供养、家庭领养和社会助养、代养、寄养等孤儿收养政策，加强对残疾孤儿手术治疗和康复工作。继续加强国办福利机构建设，每个县（市、区）一般建立一所集养老服务、指导、培训、中介服务为一体的社会福利综合服务中心。全省城镇养老床位达到每千名老人22张，总床位数6万张以上；每个地级以上城市一般建成一处集养护、康复、教育为一体的具有示范作用的儿童福利院。稳定福利企业优惠政策，促进有劳动能力的残疾人就业。

　　坚持福利彩票“扶老、助残、救孤、济困”发行宗旨，巩固发展“齐鲁风采”品牌战略，加强市场营销宣传，强化销售员队伍和投注站规范化建设，抓好电脑销售网络系统的技术革新和改造，加强网络系统维护与管理，探索网点即开票、中福在线即开票发行工作新路子，稳步扩大福利彩票发行规模，力争完成250亿元发行任务。加强福利彩票资金管理，完善落实财务管理制度，提高公益金使用效益。

　　（六）提高专项社会事务管理水平。

　　积极培育发展民间组织。采取扶持政策，重点发展行业协会、农村专业经济协会、公益性民间组织和社区民间组织，民间组织年增长率保持在15%左右。积极稳妥地开展涉外民间组织登记管理工作。适应政社分开的要求，指导民间组织健全组织机构，改进工作方式，增强管理和创新能力，依照章程独立自主地开展工作，充分发挥民间组织的职能和作用，提高服务社会的水平。建立民间组织评估和社会监督体系，加强对民间组织的社会监督，提高民间组织社会公信力。落实年检制度，及时查处非法和违法民间组织。

　　规范区划地名管理。探索行政区划体制创新，积极稳妥地做好行政区划调整工作，促进大中小城市与小城镇协调发展。大力推进依法治界创建平安边界工作，健全行政区域界线管理法规政策，编制各类行政区域界线详图，落实省、县两级界线联检制度，健全边界矛盾纠纷排查调处和应急处理机制，促进边界地区长期稳定、和谐发展。加强地名规划和地名命名更名管理，按照国家统一部署开展沿海沿边地名普查工作。继续实施“地名公共服务工程”，完成县乡村地名设标任务，推进以地名网站、问路电话、电子地图、触摸屏为主要内容的地名信息化服务体系建设。

　　加强婚姻登记和殡葬管理。健全婚姻登记管理制度，规范婚姻登记程序，提高婚姻服务质量，依法保障公民婚姻自主权利，婚姻登记合格率保持100%。推进殡葬管理体制和经营机制改革，倡导移风易俗，规范公墓管理，加强丧葬用品市场监管，提高殡仪服务质量，全省火化率保持在95%以上。

　　（七）发展慈善事业。

　　建立政府大力倡导、民政部门牵头、社会广泛支持、群众踊跃参与的社会慈善事业发展机制。重视抓好省、市、县、乡慈善组织网络建设，各市、县普遍建立慈善组织，形成上下互动机制，提高慈善机构的社会公信力。培育团结互助、和衷共济的现代慈善意识，营造扶贫济困、平等友爱的良好社会风尚。继续开展每年一次的“慈心一日捐”活动。推进“慈善超市”设立工作，每个县（市、区）至少设立一处慈善超市。健全覆盖全省县（市）街道、乡镇和社区的社会捐助接受站点，开展经常性社会捐赠活动。广泛开展慈善救助，创新救助项目，抓好救助项目落实。完善制度，加强慈善资金管理，增强资金使用透明度，接受社会监督。

　　四、保障措施

　　（一）加大民政事业资金投入。

　　建立健全以国家财政为主的多渠道、多形式、多层次的民政事业发展资金筹措机制。加强民政事业费的预算管理工作，按照建立公共财政的要求，逐步提高民政事业经费在国家公共财政预算中的比例，探索建立与财政收入同步增长的民政事业经费投入机制。加强民政基础服务设施建设，切实解决各级民政工作经费短缺问题。

    大力发展慈善事业，扩大福利彩票发行规模，鼓励民间资本和外资依法进入社会福利服务领域。制定优惠政策，充分动员社会力量，整合社会资源，拓展筹资渠道。加强民政经费管理和监督，提高资金使用效益。

　　（二）加快民政法制建设。

　　提高立法质量，完善民政政策法规体系。制定民政工作相关地方法规和政府规章。根据形势发展，及时修订需要完善的法规和规章，搞好各项政策法规之间的衔接配套，基本建立起与经济社会发展相适应的较为健全的民政工作政策法规体系，使民政工作纳入法制化管理的轨道。

　　严格依法行政，推进政务公开，完善执法监督措施和办法，健全行政执法责任制和行政执法过错追究制。推进民政“五五”普法工作，提高依法管理行政事务和社会公共事务的能力。

　　（三）推进民政信息化建设。

　　以数字化为手段，以网络化为依托，以服务公众为宗旨，以“数字民政”和“便民”工程为基础，进一步拓展民政信息化的范围和功能。充分利用各级政府电子政务网络、公共通信网络和因特网资源，建立省、市、县网络通信机制；重点建设民政基础信息资源库，完成行政区划、边界管理、地名服务三位一体的信息系统等建设；开发、完善全省低保、社会救助、优抚、区划地名等重点业务软件；建设民政公共服务系统；进一步整合、革新业务流程，为民政工作人员和社会公众提供网上办公、办事基础信息平台，不断提升全省民政信息化水平。

　　（四）加强民政机构和队伍建设。

　　加强民政机构和队伍建设，充实各级特别是基层民政部门的工作力量。建立民政干部培训制度，创新培训方法，提高培训质量，五年内将民政系统干部普遍轮训一次，提高民政干部开拓创新能力、依法行政能力、协调配合能力、做群众工作能力，建设政治坚定、道德高尚、业务精通、工作扎实、廉洁勤政、作风优良的民政干部队伍。

　　深化干部人事制度改革，搞好事业单位分类工作，逐步建立适应各类事业单位特点的管理机制。健全干部监督考核体系，进一步健全完善岗位目标责任制，调动广大民政干部职工干事创业的积极性。

　　加强民政专业技术人才队伍建设，逐步建立完善人才数据库，实现人才资源可持续发展。建立和完善社会工作者职业水平评价制度，推进社会工作专业教育培训、岗位开发和资格认证等工作。培育和发展社会服务机构，探索和建立政府购买社会工作者服务的机制，加快社会工作者队伍和志愿者队伍建设。